John愛碎碎念

  4月30日制憲基金會將制憲公投提案書提交中選會

 

由獨派大老辜寬敏成立的「台灣制憲基金會」，以倡議台灣制定一部新憲法為目標，希望台灣能成為一個獨立正常化的國家；制憲基金會日前提出的兩項公投案「您是否同意要求總統同意啟動憲法改造工程」、「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法」，均已獲得超過3000人提案，達到提案門檻，4/30日已將制憲公投意向書送至中選會進行審核，此舉引起中國國台辦不滿，發言人朱鳳蓮強力批評:「台獨是絕路。」蔡英文是否會表態支持? 而台灣人民又該如何面對這個敏感問題? 

一、中華民國憲法的恩恩怨怨

現行的憲法是國民黨政府來台後從南京政府帶過來的，依據《憲法增修條文》前文，「為因應國家統一前之需要....」，當今憲法仍以「統一」為目標，「統一」這兩個字對於當今社會的年輕人是多麼陌生又敏感的詞彙，不管是「中華民國」還是「中華人民共和國」，因此被獨派批評為不合時宜且帶有華統思想的「大中國憲法」。

而當今憲法最為人詬病的莫過於對我國領土的界定，《中華民國憲法》總綱第4條明文規定「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」但國民大會於2000年廢除後，沒有機會再討論我國領土界定問題，導致20年後的今日，我國領土仍包括南京憲法規定之「中國大陸地區」，甚至還有當時具聯合國會員身分的「蒙古地區」，最詭異的是，台灣及離島地區是不包括在中華民國「固有之疆域」內! 聽起來非常荒謬，但現況確實如此，7次修憲無法解決的問題，或許制憲是一條我們可以考慮的路?

二、現行憲法之矛盾與缺失

(一)五院制

除了國土認定上的問題外，五院制的爭議也是常被拿出來討論的，依據孫中山的三民主義理論而誕生的五權憲法立意良善，目的是為了防止蔣中正獨裁，希望能藉由西方三權分立的基礎，將監察權從立法權中獨立出來，以防止國會專制；將考試權從行政權中獨立出來，防範行政權濫用私人的情況發生。

但這樣的五院制在開始實行後，逐漸遇到問題，以考試院為例，考試院負責考選、銓敘等工作，但其工作內容與行政院重複性太高，考試院對於考選與任用的切割造成了行政機關對於人事的扞格，下設於行政院的「人事行政局」負責人力規劃、訓練、考核、待遇、福利等工作，而颱風天是否上班上課也是由人事行政局負責公布的，人事行政局1993年法制化之後，成為了中央行政的二級機關，直屬於行政院，這樣的情況使考試院的存在更顯弱化，一個行政二級機關可以與最高行政機關平起平坐，要是沒有行政院的支持，考試院根本不可能運作。

而監察院的例子則是關乎於司法獨立的問題，今年1月監委陳師孟欲約詢審判馬英九洩密案的法官，引起司法界強烈批評，而這不是第一次，去年監察院也因為彈劾承辦段宜康案的檢察官遭受質疑，而兩件事情備受爭議的共通點就是「是否違反司法獨立?」 依據憲法第80條明文規定「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」監察院在彈劾、糾舉的尺度上要如何拿捏才不會踩到紅線? 遇上承辦有關政治案件的相關司法人員，又要如何避免政治問題影響司法獨立的弊端? 監察院的存在使得司法院無法真正超出黨派以外進行審理與判決，倘若今天執政黨欲影響司法判決，便可以靠監察權牽制司法，不只影響司法獨立，更是造成社會成本。

再者，監察權從立法權中獨立出來，導致立法院對於國政調查權限不足，只有文件調閱權，而沒有聽證權，儘管大法官釋字585號讓立法院擁有國會調查權，但僅限於輔助性權力，沒有強制力。

(二) 總統制? 內閣制? 雙首長制?

1997年第四次修憲後，我國憲政體制確認調整為半總統制，但台灣在實行多年後，比照法國第五共和的總統總理制，與現行的法國政治體制已有明顯不同，法國早已賦予總統更大的權力，逐漸偏向於總統議會制。

我國總統是由人民直選出來的，擁有強大的民意基礎，但對於如何真正接收民意並回應民意，我國賦予總統法理上的權力並不大。為了避免國家最高行政權力的分割，《憲法增修條文》規定總統為了處理國家安全有關政策，可以組織國家安全會議，這個平台使總統能和行政院達成共識，統合對國家政策的意見。但除了國家安全會議以外，總統和行政部門如何溝通，使政策不會偏離民意而變成多頭馬車，執政黨的中央常務委員就是非常重要的角色，前提是總統能夠身兼黨主席，行政院長又是黨員，才能使各行政高層合理會面，一旦總統不是執政黨主席，或行政院長不是執政黨黨員，這樣的平台便沒有功能，當然，這樣的情況在台灣的政治生態很難發生。

了解了我國現行憲法遇到的瓶頸後，我們到底適合總統制還是雙首長制，抑或仿效英國的議會制? 現行的雙首長制初衷是希望總統向廣大民意負責，而行政院長向總統及立法院負責，藉此透過行政院長對國家的最高決策有多一層的制衡，而非由總統完全掌權，但如前文所提，台灣目前的雙首長制與法國有很大的不同，法國的總理，也就是我們的行政院長，是由總統提名並經國會同意，反映更扎實的民意基礎(國會是由人民選出)，但我國的行政院長是總統直接任命，不需國會同意，因此總統一定會找個願意聽他話的行政院長，相對的，行政院長也失去了最原本的初衷，真正的決策領導者仍是總統～ 這樣的憲法體制使人民在面對政府決策失敗時很難究責，行政院長換人就好嗎? 到底哪些政策是完全由行政院長自己做決定的? 面對要向總統及立法院負責，還要為失敗決策下台，行政院長也被譏笑是有責無權，總統是有權無責，這樣的憲政體制難道不需要改變嗎? 2017年江宜樺就曾在「總統直選與民主台灣」學術研討會表示不管是總統制還是內閣制，一定比現行制度更有效率、更容易運作。

筆者我認為，倘若我國實行內閣制，總統將被改變成虛位元首，不能全民直選，光是這點相信台灣人都沒辦法想像～ 相反的，若我國改變成總統制，行政院和行政院長的職位將廢除，不只解決了無法對政策究責的問題，更能將我國憲政回歸三權分立(總統擁有行政權力，國會擁有調查權、立法權，以及獨立運作的司法院)，讓我國政治更有效率及肩負責任政治(總統向國會負責)。

三、談修憲的困難與制憲的危機

高中公民課都有學到，我國憲法的修憲門檻非常高，屬於剛性憲法，修憲之困難可以從數字上明顯看出: 1/4立法委員提議，全體立法委員出席3/4，及出席委員3/4決議，公告半年有效同意票過選舉人總額1/2 ，單看立法委員3/4出席，3/4同意本身的條件就非常困難了，更何況是有效同意票超過選舉人總額1/2，這也是制憲基金會的訴求之一，當憲法難以順應社會變化去修改，不如制定一部新憲法，但，制憲真的這麼簡單嗎? 光是中國問題就夠讓民眾人心惶惶了，這還是由獨派所提出的要求，新憲法的政治立場非常明顯，不論是統派還是國民黨一定會強烈抵抗，政治陷入僵局後更可能造成修憲能解決的憲法問題落入意識形態之爭，像是吵很多年的賦予18歲公民權，但修憲的門檻幾乎不可能過就是了～

四、結語: 維持現狀抑或突破現況

支持制憲的人多半是認為當前體制的修憲機制不夠完善且耗時費力，因此希望以制憲作為挑戰憲法機制並試圖創新的方式，但制憲不可能一蹴可及，絕對不是寫出一部憲法並舉辦公投就能成功的! 「制憲動機」非常重要，如果只是為了鞏固民進黨的獨派勢力，必定會造成兩岸危機，畢竟一部新憲法就是一個民主國家的根本、一個法治國家的靈魂，一旦脫離了「中華民國憲法」，國民黨和中共必定會認為這是台獨行為，誓死反對! 因此，在這個決定國家方向的十字路口，由獨派所提出的制憲公投，如何說服社會大眾，並將制憲方向明確傳達，將會是此次制憲工程啟動前的重大挑戰。